La certeza jurídica o seguridad jurídica es la previsibilidad del contenido y la aplicación de las normas jurídicas. Es una garantía estatal que permite tener una expectativa sobre las consecuencias jurídicas de los actos. Dicho de otra forma, es una certeza de que algo se va a cumplir o respetar con base a las leyes e instrumentos legales.
Aunque el concepto es aplicado a muchos ámbitos del derecho, es común su utilización en acciones jurídicas relacionadas con el aseguramiento del patrimonio, ya sea testamentos o títulos de propiedad, pero también es usado frecuentemente por el sector empresarial, cuando se argumenta que se requiere certidumbre jurídica para atraer inversiones y que esto no es otra cosa que leyes, marcos regulatorios, lineamientos fiscales, entre otros ordenamientos legales que contribuyan a crear un “ambiente propicio para la inversión”. Sin embargo, es más común su utilización en un sentido negativo, es decir, cuando una política o decisión gubernamental afecta ese ambiente empresarial se habla de que se afecta la certeza jurídica para las inversiones o que se vulnera el Estado de Derecho y se pierde confianza en los mercados.
Un ejemplo de ello es -ya entrando en el caso- cuando tras el resultado de la consulta sobre la instalación de la planta cervecera de Constellation Brands en Mexicali, la Coparmex publicó un comunicado denunciando que con la consulta se vulneraba el Estado de Derecho y la certidumbre jurídica para las inversiones, pues argumentaban que la transnacional contaba con todos los requisitos legales y permisos para operar dentro de la ley (lo cual es falso) y que su cancelación no tenía fundamento jurídico. Esto último es relativamente cierto, pues el gobierno federal no optó por la vía jurídica para su cancelación -y quizá lo hizo así porque no tenía los elementos para ello o sería más complicado-, sino por la vía política, al negociar con la empresa y llegar a un acuerdo conveniente para ambas partes.
Ahora bien, es precisamente esa vía política con la que se acordó la cancelación del proyecto la que genera incertidumbre en el movimiento social opositor a la transnacional. Y más aún porque el desmantelamiento pactado de la planta no sólo no se ha completado (en el informe final se declaró que faltó un 20% de lo acordado), sino que aún prevalecen en el predio equipos de gran escala, como es la batería de tanques visible desde el exterior del mismo y otras infraestructuras de relevancia, lo que genera la sospecha de que pueden ser empleados en el lugar, más aún con el anuncio de que la transnacional vendería sus instalaciones a otro consorcio, del que no se ha revelado su identidad.
De una parte del movimiento se teme que una vez que AMLO termine su mandato, la empresa busque eludir el acuerdo político y reactive la construcción de la planta (aunque a mí parecer hay varios elementos adicionales que hacen extremadamente difícil este escenario). Por ello, en las reuniones de la comisión de salida ordenada se ha exigido un instrumento que otorgue certeza jurídica no sólo a la cancelación de la cervecera, sino a que no se repita un caso similar, es decir, que no se instale otro proyecto industrial intensivo en uso de agua.
En los últimos días se han dado acciones en esa dirección.
El pasado 8 de noviembre se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un convenio de colaboración entre el gobierno federal (Semarnat y Conagua), el gobierno de Baja California y el de Mexicali, firmado por AMLO como testigo de honor, con el objetivo de preservar, conservar y proteger el agua para consumo humano y doméstico en Baja California y en Mexicali.
El convenio plantea distintas acciones coordinadas para: garantizar el derecho humano al agua por encima de cualquier otro uso del líquido; impulsar el tratamiento y reuso de aguas residuales en localidades e industrias; inspección, vigilancia y remediación en materia de impacto ambiental; supervisar que la transmisión de volúmenes de agua hacia usuarios industriales, diferentes usos y servicios, no sea en detrimento del derecho humano al agua o que ponga en riesgo la disponibilidad del acuífero de Mexicali; y reducir la presión hídrica de dicho acuífero por cualquier actividad industrial.
El documento tiene como antecedentes textuales la lucha contra Constellation Brands en Mexicali, el resultado de la consulta y el acuerdo con la transnacional de trasladarse a Veracruz, por lo que, palabras más, palabras menos, su espíritu tiene que ver con atender la exigencia del movimiento de poner un alto a la instalación de industrias de alto consumo de agua en el estado, como fue el caso de la planta cervecera.
Los dichos del presidente lo confirmaron. El mismo día que se publicó el convenio, López Obrador lo anunció en su conferencia matutina, pero lo presentó como un decreto y no un convenio y dijo que su objetivo es “que no se permita el uso del agua de Mexicali para ninguna planta cervecera” y añadió que “se cancela la posibilidad de entregar agua con propósito de uso industrial”, lo cual no es del todo cierto, pues las acciones plasmadas en el documento no lo explicitan así, sino que son ambiguas y faltan muchas precisiones de cómo se va a implementar y qué implicará en lo concreto para el sector industrial.
Y hago énfasis en esto último, ya que tras las declaraciones de AMLO se ha generado una polémica respecto a que ya no se les entregará agua al sector industrial en Mexicali, lo cual dudo mucho, pues un convenio no puede cambiar una dinámica propia del capitalismo dependiente en la frontera norte mexicana, como es la instalación de industrias de exportación, pero sí puede moderarla.
Por otro lado, al día siguiente de su publicación se realizó una reunión virtual de los colectivos y activistas con la titular de Semarnat, Maria Luisa Albores y su equipo, para presentar el contenido del convenio. En esa reunión se criticó el alcance y la vigencia del mismo (30 de septiembre de 2024), así como la contradicción de las expresiones del presidente, al anunciar un decreto y no un convenio, como realmente se publicó. Ante ello, Albores se disculpó, planteando que su equipo no entendió su solicitud de elaborar un instrumento que diera certeza jurídica más allá del sexenio actual y se comprometió a elaborar un decreto con ese fin y que tuviera mayor peso jurídico.
También se comprometió a revisar la compra-venta de concesiones de agua que hizo la transnacional -y, en su caso, su cancelación- y su visita a Mexicali durante la primera quincena de diciembre próximo para dar a conocer a la ciudadanía lo alcanzado tras la conclusión del proceso de salida ordenada, los nuevos acuerdos y, de ser posible, el proyecto de decreto.
Aunque las críticas al documento referido se han centrado en la contradicción entre convenio y decreto, hay otros cuestionamientos que a mí parecer tienen mayor relevancia y que vale la pena analizar. El primero es que pareciera que no se entendió el fondo del problema del estrés hídrico y del conflicto con la cervecera, pues no es Mexicali el municipio que ve amenazado el abasto humano y doméstico con la instalación de industrias hidrointensivas, sino los municipios de zona costa dependientes del río Colorado, principalmente Tijuana. El otro gran usuario afectado son los agricultores del valle de Mexicali, pero no es uso doméstico, sino agrícola.
Siempre hemos argumentado que el problema de la escasez de agua del río Colorado es estatal, no sólo de Mexicali, y por tanto, las industrias de alto consumo de agua que aumentan el estrés hídrico afectan a toda la entidad; y que los principales afectados son los usuarios domésticos de zona costa y los agrícolas del valle mexicalense.
Ahora bien, otros cuestionamientos surgen de otro documento publicado en el DOF el mismo día de la reunión con Albores. Me refiero a la actualización sobre la disponibilidad de agua subterránea en México. En este documento aparece el acuífero del Valle de Mexicali con un déficit de -432 Mm3 anuales, lo que lo ubica como el tercer acuífero con mayor déficit del país, sólo detrás de los acuíferos de Los Juncos, Chihuahua (-523 Mm3) y el de la zona metropolitana de la CDMX (-480 Mm3). Si tomamos en cuenta que el acuífero de Mexicali es el mismo que el de SLRC, Sonora (con un déficit de -87.9 Mm3), sólo dividido administrativamente, sumando ambos déficits casi empataría con el primer lugar (ver mapa principal)
Esto quiere decir que aún sin Constellation Brands el problema de sobreexplotación del acuífero es mayúsculo. Y es un problema de larga data, ya que está en veda rígida desde 1967 (de hecho, este fue uno de los argumentos en contra de la instalación de la cervecera). En ese sentido, parece que por fin el gobierno federal busca tomar acciones para revertir su abatimiento. Sin embargo, no quedan claras cuáles serán.
Y es que de la vinculación de ambos documentos surgen más dudas que certezas.
Primero que nada, las relativas al acuífero: ¿Qué tipo de acciones se promoverán para reducir la grave presión hídrica sobre el acuífero? ¿Se realizará un reordenamiento de las concesiones de aprovechamientos de aguas subterráneas? ¿Se eliminará la sobreconcesión existente? ¿Se efectuarán inspecciones sobre los volúmenes de extracción y sobre la existencia de pozos irregulares? ¿Por fin se pondrá orden al control mercantil del agua del distrito de riego?
Sobre el sector industrial: ¿Qué pasará con las nuevas industrias que busquen instalarse en Mexicali, como las atraídas por el nearshoring y por el corredor ferroviario que conectará a la frontera con el mega-puerto de Punta Colonet? ¿Se les restringirá el acceso al agua? ¿Qué volumen de dotación industrial se establecerá como límite para no poner en riesgo la disponibilidad del acuífero? ¿Se considerará a la agroindustria en los usos que deben ser regulados por sus afectaciones a la sobreexplotación del acuífero?
Y en relación al uso doméstico: ¿Qué criterio se tomará en cuenta para plantear que se está cumpliendo con la garantía del derecho humano al agua y el uso doméstico? Esto lo menciono porque CESPM tiene excedentes de agua que ha adquirido producto de transferencias derechos de riego de predios agrícolas incorporados a suelo urbano, los cuales constituyen su reserva de agua. No obstante, esa reserva no se almacena, sino se transfiere a la CESPT mediante un convenio. Así, en estricto sentido, el uso doméstico del agua en Mexicali está garantizado con esa reserva y este podría ser un argumento para que se sigan instalando industrias de alto consumo hídrico en el municipio. Por eso argumentamos que el convenio y decreto tendrían que tener escala estatal y no sólo municipal.
Estas son algunas de las cuestiones que se requieren incorporar en las mesas técnicas que se establecieron con Semarnat para construir el proyecto de decreto. De hecho, varias de las propuestas de solución a la problemática mencionada están plasmadas en la Recomendación 01/2020 de la CNDH, en la cual no sólo se especifica correctamente que las violaciones al derecho humano al agua por la instalación y operación de la cervecera serían a la población en general y a agricultores del Valle de Mexicali, sino que devela los mecanismos institucionales que operaron para permitir que un proyecto de alto consumo de agua pueda obtener el líquido en una región con alto estrés hídrico, con veda en el acuífero, con recortes de agua a usuarios agrícolas y durante el mayor periodo de sequía desde que se tiene registro.
Una última cuestión es que algo que faltó en el convenio -y que debería de incluir el decreto- es lo relativo a la participación ciudadana. Se debe promover una gobernanza democrática en todo lo relativo al recurso hídrico, involucrando a los colectivos y usuarios afectados. Esa ha sido una exigencia constante de parte del movimiento y es algo que puede abonar a la certeza social.
Aún así, insisto en que la mayor certeza que tenemos es la voluntad popular, esto es, el amplio rechazo que existe en el pueblo mexicalense hacia la Constellation y hacia la clase político-empresarial que le dio respaldo; una voluntad que se manifestó en protestas y en la consulta, y que tiene su expresión organizada en los colectivos y resistencias que continúan la lucha por la defensa del agua.
Estos son algunos de los principales factores que los directivos de la transnacional toman en cuenta para no volver a arriesgar sus inversiones en esta región. Otros factores son: el estrés hídrico que continúa agravándose, más aún con los recortes proyectados en la cuota del río Colorado; y la altamente probable continuidad del partido gobernante en el poder federal, el cual, por convicción o por conveniencia, le ha dado respaldo a las demandas del movimiento social mexicalense y que está buscando un reordenamiento de las inversiones industriales que requieren grandes cantidades de agua, para que se trasladen a la región sur-sureste del país, donde no sólo concentra la mayor parte del recurso hidrológico nacional, sino los proyectos urbano-industriales más emblemáticos de la 4T. Esto se resume en la frase de AMLO de “ya no se va a producir cerveza en el norte”, pero sí en el sur.
Para finalizar, regreso al tema de la certeza jurídica: creo que la demanda de tener un instrumento jurídico para dar certeza a la salida de la cervecera y a la no repetición del caso es importante, sin embargo, debemos entender que es sólo un elemento más en la lucha, la cual es eminentemente política. La conquista de un instrumento así no debe ser percibida como el objetivo último de la lucha, pues caeríamos en posiciones legalistas y la legalidad burguesa en la que estamos inmersos tiende a servirle al poder económico. Lo único que puede garantizar el cumplimiento de las demandas populares es tener la correlación de fuerzas a favor y en ella intervienen muchos elementos -como los descritos en el párrafo anterior-, no sólo el jurídico. A partir de esa complejidad es que se tienen que plantear las estrategias de lucha. Con esto no menosprecio lo que se pueda lograr por la vía jurídica. Si el decreto se concreta, puede ser elemento importante de lucha, no obstante, de la misma forma en que un presidente lo establece, otro contrario lo puede quitar. Un marco de certidumbre legal más amplio y profundo sería la aprobación de una nueva ley general de aguas que priorice el derecho humano y colectivo a este bien común y que sustituya a la actual ley neoliberal, pero para eso se requiere una correlación de fuerzas mucho mayor. Porque el problema del acaparamiento y mercantilización del agua hoy en día es el equivalente al de la tierra en los tiempos en que estalló la Revolución Mexicana.
De ese tamaño es la fuerza popular que hay que desatar.
* El autor es estudiante del Doctorado en Geografía en la UNAM. Escribe artículos y publica mapas en el blog Geografía Septentrional.
